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a cura di Francesco Serra

  1. PREMESSA.
  2. ORIGINI DI UNO STRUMENTO DI DIFESA.
  3. IL DECRETO LEGGE N. 12 DEL 15 MARZO 2012.
  4. IL RUOLO DELL’INTELLIGENCE ECONOMICA.
  5. CONCLUSIONI.
  1. PREMESSA

In un contesto di vigenza pandemica nel quale la geoinformazione, unitamente all’opinione pubblica generalista, hanno assunto il ruolo di catalizzatori mass-mediatici nella complessa societá globalizzata del terzo millennio, divenendo strumento essenziale al fine di garantire la sicurezza nazionale, essa diviene altresí propedeutica al fine di tutelare in via preventiva il Sistema Paese da potenziali attacchi geoeconomici e per di piú in un tempo nel quale la sicurezza, ad ampio raggio,  si è obbligatoriamente messa al servizio dell’economia in un’ottica di protezione dalla minaccia economica straniera1.

Lo sviluppo dell’intelligence si è sempre mosso nel segno della sempre auspicata cultura della sicurezza, tenendo ben a mente quali e quante criticità si sono proposte nel corso del tempo a causa della forsennata iper-competizione fra Stati ed al turbo capitalismo determinati dalla globalizzazione2.

Pertanto, non è inverosimile ritenere che la sicurezza nazionale possa risultare compromessa allorquando il proprio sistema economico venga sottoposto a continui attacchi.

É esattamente in questo specifico contesto che va a collocarsi il delicato tema del Golden power e la sua incontrovertibile centralità nel dibattito pubblico nazionale ed internazionale.

Il presente lavoro vuole, per l’appunto, evidenziare quanto fondamentale risulterà essere, d’ora in avanti, il ruolo che andrà a ricoprire il Golden power di concerto all’intelligence economica, allo scopo di proteggere gli interessi nazionali che, stando agli ultimi eventi, inevitabilmente richiederanno una maggiore attenzione, rafforzandone le direttrici d’intervento con obiettivi chiari e pianificati.

2. ORIGINI DI UNO STRUMENTO DI DIFESA.

Com’è noto l’attuale Golden Power supplisce in via più evoluta il meccanismo normativo cosiddetto di Golden Share3, abbandonato il quale si è passati ad un sistema di conferimento allo Stato di grandi poteri a carattere generale ed esercitabili in caso di operazioni straordinarie riguardanti le imprese, la cui operatività si riferisce a determinati settori strategici dell’economia.

Di base la prerogativa della Golden Power è quella di tutelare l’interesse generale nazionale, opponendosi ad operazioni ostili ancorché strategiche delle nostre società partecipate, in funzione del ruolo delicato ricoperto nel “Sistema Paese”.

Non è un caso che in tutto questo, gli attacchi provenienti da Paesi Esteri per controlli e pregnanze geopolitiche siano accresciuti con l’aumento selvaggio della globalizzazione: nel citare il Generale Pollari, Direttore del SISMI dal 2001 al 2006, il quale disse che “la globalizzazione ha reso l’intelligence sempre più determinante4, dobbiamo comunque ritenere, nel quadro fenomenologico generale, il perdurante e complesso problema della controinformazione che necessita, per ovvie ragioni, di una conoscenza analitica e di una valutazione dei fatti asettica, chirurgica, leggendo i rapporti e gli avvenimenti quotidiani in maniera tale da avvicinarsi sempre di più ad una conoscenza essenziale del vero.

Da cui prende le mosse la nuova normativa speciale della “Golden Power” (aprile 2020), la quale ha inteso regolare strategici settori della difesa e della sicurezza nazionale, imponendo di fatto un ruolo ancora più pregnante dei servizi d’intelligence e confermando il trend già in forte ascesa e che, ora come non mai, risulterà di grande ausilio per la stabilità politica ed economica dell’intera nazione.

Talora le certezze granitiche di cui la cultura dell’intelligence si nutriva, hanno dovuto fare i conti con una realtà in continua trasformazione, talaltra ha obbligato a compiere sforzi ancora più decisi per il raggiungimento degli scopi.

Mai come in questo momento la conquista della dimensione cibernetica, del “cyberworld”, rappresenta l’obiettivo più ambito, atteso il ruolo nonché la dimensione in cui si proietta la società odierna a livello nazionale ed internazionale.

Evidentemente viene richiesto un approccio tanto operativo quanto applicativo, dove notevoli sono le implicazioni sia sotto un profilo governativo (organizzativo e politico), sia per le imprese tout court.

Cionondimeno, l’emergenza sanitaria da COVID-19, sia pur con diversa ferocia, ha colpito, aggiungerei vergato pesantemente, i bilanci e le economie di tutti i Paesi, condizionandone le politiche economiche.

Le stime provenienti dall’Ocse evidenziano la profonda contrazione economica del prodotto mondiale per il 2020 andando oltre il 4%, così come per tutte le realtà produttive a livello nazionale ed internazionale, che hanno dovuto affrontare una serie di gravi problemi per mancanza di domanda interna ma anche di provenienza estera con drammatiche criticità finanziarie, le quali sono andate a sommarsi alle sfide epocali che il rapido mutamento tecnologico e la crescente concorrenza internazionale hanno provocato.

L’enorme successo raccolto mediante una meticolosa ed accurata pianificazione strategica, tanto in ambito politico quanto nel settore economico/industriale, posa le proprie fondamenta sulla qualità e quantità delle informazioni fornite al decision maker, che potrà elaborare le proprie scelte con maggiore ponderazione: quanto più le informazioni acquisite saranno sensibili, tanto più si tenderà a proteggerle e ancor di più si dovranno contrastare soggetti intenti a carpirle.

3. IL DECRETO LEGGE N. 12 DEL 15 MARZO 2012

Il D.L. 15 marzo 2012, n. 21, instauratore della “Golden power”, non ha solo messo fine ai procedimenti di infrazione illo tempore promossi dalla Commissione europea nei confronti dell’Italia in ordine ai poteri di governance dell’esecutivo nelle società partecipate dallo Stato, ma ha completamente virato il raggio d’azione dell’intera disciplina normativa.

Rubricata: “norme in materia di poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e della sicurezza nazionale, nonché per le attività di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni”, essa ha in sintesi previsto che la predetta normativa, per la sua pedissequa applicazione, si munisse di un apposito comitato di coordinamento interministeriale, il quale disponesse di poteri speciali su particolari e delicate operazioni straordinarie e che interessassero “società incorporate” in Italia e che fossero coinvolte in determinate attività, non rilevando la titolarità pubblica o privata delle stesse.

Come già osservato la disciplina primaria risalente al 2012 (D.L. 15 marzo 2012, n. 21, conv., con modif., in l. 11 maggio 2012, n. 56), ha subito in seguito tutta una serie di DPR afferenti integrazioni normative secondarie ed attuativi e dei DPCM deputati all’esercizio in concreto dei poteri5.

Successivamente, dopo una parentesi riformatrice nel 2017, il Legislatore, sia nazionale che comunitario, è ripetutamente intervenuto nel corso del 2019, in ragione dei pericoli originati sia dall’esponenziale aumento di investimenti esteri, diretti da parte di investitori privati o di fondi sovrani di Paesi che non offrono sufficienti garanzie di salvaguardia di fondamentali interessi nazionali o che comunque non assicurano analoga apertura agli investimenti esteri, sia in ordine alla mancanza di sincera reciprocità nei rapporti economico-finanziari.

Si arriva così al 2019, anno in cui furono approvati il regolamento UE sugli IDE, ed a livello nazionale tre Decreti Legge:  il primo d.l. del 25 marzo 2019, n. 22, all’epoca del “primo governo conte”, fu dedicato ai poteri speciali esercitabili sui servizi di comunicazione elettronica a banda larga basati sulla tecnologia denominata 5G e cui fece seguito, a settembre col “Governo Conte Bis” l’esercizio in concreto dei poteri speciali con riguardo a una serie di specifiche operazioni; in seguito il D.L. 11 luglio 2019, n. 64, poi non convertito in legge ed infine il D.L. 21 settembre 2019, n. 105 sulla “sicurezza nazionale cibernetica”6.

Con il Decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23 – pubblicato in Gazzetta Ufficiale l’8 aprile 2020 ed entrato in vigore il 9 aprile 2020 (il cosiddetto “decreto liquidità”), che ha contribuito a completare la disciplina transitoria del Golden Power del 2019, sono state introdotte talune disposizioni a completamento del già avviato processo riformatore della normativa, ottemperando alle esigenze di rafforzamento dei poteri speciali, in un momento storico nel quale il sistema imprenditoriale è particolarmente vulnerabile, considerando l’impatto catastrofico provocato dal blocco delle attività economiche, conseguenza rovinosa del COVID-19.

Inoltre, tali poteri consistono per il governo nel:

  • opporsi o fissare particolari condizioni all’acquisto di partecipazioni da parte di qualsiasi soggetto diverso dallo Stato, Enti pubblici o soggetti da essi controllati in società che svolgano attività di rilevanza strategica nei settori della difesa e sicurezza nazionale, nonché all’acquisto di partecipazioni da parte di un soggetto straniero (fino ad oggi, soltanto se esterno all’unione europea) in società detentrici di reti e asset strategici in altri settori individuati;
  • di porre il veto o imporre specifiche prescrizioni rispetto all’adozione di determinate delibere societarie, di compiere atti o eseguire operazioni da parte delle medesime società.

Fra tutti si evidenzia l’art. 15 del Decreto Liquidità mediante il quale è stato ampliato il ventaglio dei settori «strategici» oggetto di controllo, la tipologia di atti e operazioni ritenuti idonei a incidere negli attivi strategici; e, infine l’elenco di soggetti da controllare.

In modo piuttosto inaspettato, il Governo si è quindi fatto carico di tale responsabilità e per prima cosa è tornato a rivestire i panni dell’interlocutore imprescindibile per gli investitori esteri i quali, oltre a negoziare con le loro controparti contrattuali, dovranno avviare un dialogo con le Autorità pubbliche, mettendo in evidenza la portata innovativa del Decreto Liquidità7.

4. IL RUOLO DELL’INTELLIGENCE ECONOMICA.

Paradossalmente trattando del delicato tema dell’intelligence economica di concerto all’attuazione dei principi di Golden Power, si ha come l’impressione che da sempre si attuino le peculiari caratteristiche, senza parlarne apertamente.

Difatti si può efficacemente prendere come esempio quanto accadde al tempo delle Repubbliche marinare. La Repubblica di Venezia, più precisamente, perseguiva finalità mercantili che facevano ben pensare e sperare come “l’intelligence fosse al servizio del commercio” e che la salvaguardia della propria economia fosse molto più importante addirittura della propria esigenza di difesa del sistema bellico e militare.

Al termine della “Guerra fredda” si approdò alla conclusione che le guerre “guerreggiate” vennero sostituite dalle “guerre” commerciali, più subdole di quelle tradizionali8.

Nel nuovo contesto di globalizzazione e multipolarità differenziata, sono le capacità economico-finanziarie, più che la forza politico-militare, a misurare il potere di uno Stato.

É il caso di dire che il Legislatore del 2012, soprattutto con riguardo all’ambito della protezione delle attività e degli assetti strategici, si sia spogliato della veste di Stato imprenditore per assumere quella di Stato supervisore nonché coordinatore del cambiamento.

Non a torto per intelligence economico-finanziaria9

s’intende quella attività di “ricerca ed elaborazione di notizie finalizzate alla tutela degli interessi economici, finanziari, industriali e scientifici”. L’impegno nello specifico va a riguardare una duplice tipologia di minaccia:

  • quella economico-finanziaria astrattamente intesa;
  • quella relativa l’utilizzo dei circuiti finanziari per finalità di terrorismo e di proliferazione di armi di distruzione di massa.

In diversi Paesi, la stessa può comprendere la “ricerca ed elaborazione di notizie volta ad individuare nuove e/o migliori opportunità di crescita per il proprio sistema economico finanziario10“.

L’intelligence economica, quindi, si muove da sempre con l’obiettivo di obbedire ad una visione meramente realistica dei problemi di sistema, inquadrando hic et nunc le minacce ed i rischi effettivi determinati dalla feroce competizione presente a livello globale, ne traccia gli interessi economici, industriali, scientifici, definendone il fabbisogno operativo ed informativo impostato dall’intelligence.

In un’ottica di priorità, è imperativa “la salvaguardia della tutela della solidità del sistema creditizio finanziario dai rischi provenienti dalla tecno-finanza con strategie votate all’esecuzione di operazioni ostili di provenienza estera, a protezione ovviamente del patrimonio industriale nazionale da interessi stranieri.

In sostanza la parola d’ordine, se raffrontata alla normativa sul Golden Power, è difendere i propri asset strategici dalla moltitudine di rappresaglie e ritorsioni provenienti dai Paesi ostili11“.

In generale, la minaccia al sistema economico di un Paese si distingue per la sua natura ibrida e composita, perché si configura come un insieme di più minacce di diverso tipo, spesso singolarmente sotto la soglia di attenzione, ma insidiose se sommate tra loro; per questi motivi è richiesta un’eccezionale sinergia tra i diversi comparti della società, a partire dal mondo delle imprese.

Non è altresì casuale il dato secondo il quale capitalismo, innovazioni tecnologiche e volontà politica abbiano un impatto enorme sugli assetti economici e strategici del Paese, tanto da difenderli e tutelarli ad ogni costo12.

Quanto agli strumenti operativi dell’intelligence economica, essi subiscono la forte influenza del tessuto economico -industriale ovvero come nel caso italiano “del proverbiale “nanismo” delle aziende e dalla proliferazione di piccole e medie imprese (PMI). L’Italia si trova a fronteggiare “il perdurante interesse da parte di attori esteri nei confronti del comparto produttivo nazionale, specialmente delle PMI, colpite dal prolungato stato di crisi13“.

5. CONCLUSIONI

A modesto avviso di chi scrive, per mantenere standard e target qualitativi alti il problema principale da affrontare è quello della attuale non competitività dei nostri strumenti operativi, motivo per il quale si auspica un intervento massiccio sia politico sia operativo.

Per far fronte alle continue attività di invasione economica da parte di Stati che storicamente non sono mai stati alleati della Repubblica, si deve rafforzare l’approfondimento circa i temi collegati al concetto di intelligence economica sino ad oggi meno ragionati, considerando l’ampio spettro nel quale si muove la competizione strategica globale.

É quindi di rilevanza fondamentale, tenendo ben a mente le sfide da affrontare nel prossimo futuro, indurre il nostro sistema economico-industriale ad allargare la propria visione sul mondo, di pari passo con la propria ambizione.


1 Si veda PAGANI A., Manuale di intelligence e servizi segreti, Rubbettino, 2019, pag. 219-221, il quale ritiene il valore della minaccia economica ben più preoccupante di quella militare, dando maggior rilievo a quelle che sono “le priorità geoeconomiche” sottese alla prima tipologia di aggressione.

2 GAISER L., Intelligence economica, in Geografia economico politica, Aracne ed., 2015, pag. 15;

3 Nata come strumento attraverso cui condurre ad una nuova metamorfosi in ordine alla privatizzazione delle imprese provenienti dalla gestione pubblicistica dello Stato, la Golden Share è intesa quale strumento volto a conservare una partecipazione azionaria dello Stato con straordinari poteri a dispetto di quelli attribuibili ad un comune azionista. In Italia venne introdotta con la Legge n. 474 del 1994 ma in ragione delle critiche mosse dalla Corte di Giustizia Europea, la quale ebbe a condannare le modalità di intervento prescelte dall’Italia e dalla maggior parte dei paesi europei sul punto, quest’ultima intervenne normativamente con la L. 56 del 2012, introducendo in tal senso i Golden Powers. Per una lettura piuttosto meticolosa della vicenda si rimanda ad ARNAUDO L., À l’économie comme À la guerre. note su golden power, concorrenza e geo-economia, in Mercato concorrenza regole, 2017.

4 Queste le parole d’esordio del Gen. Nicoló Pollari all’apertura del Master in Intelligence tenutosi presso l’Università della Calabria nel 2020.

5 Sul punto voglia rinviarsi a DONATIVI V., Golden Powers. Profili di diritto societario, Torino, 2019.

6 Talune disposizioni ebbero particolare eco mediatica, in modo particolare quelle afferenti il rafforzamento della difesa delle società di gestione dei mercati regolamentati e delle infrastrutture finanziarie in generale. Riguardo all’applicazione delle summenzionate applicazioni normative dei poteri speciali si veda ALVARO S., Poteri speciali e settore finanziario, in AA.VV., Golden Power, a cura del DIS (Dipartimento delle informazioni per la sicurezza), Roma, 2019, pag. 70 ss.

7 Sul punto è di estremo interesse il parere di DONATIVI V., op. cit., pag. 5 e ss., il quale nel descrivere i fattori a determinazione dell’esercizio dei poteri speciali di cui ai Golden Powers, ritiene che essi siano: “a loro volta articolati in due categorie, l’una inerente agli effetti potenziali dell’investimento estero diretto (profilo oggettivo) e l’altra concernente la figura dell’investitore estero (profilo soggettivo). Quanto al profilo soggettivo, l’esercizio dei poteri speciali è subordinato al fatto che l’investitore estero sia, alternativamente, un soggetto controllato dall’amministrazione pubblica di un paese terzo o un soggetto che sia stato già coinvolto in attività che incidono sulla sicurezza o sull’ordine pubblico in uno Stato membro o rispetto al quale vi siano ragioni per ipotizzare un grave rischio che intraprenda attività illegali o criminali. Quanto al profilo oggettivo, si menzionano testualmente (ma con elencazione non esaustiva) i possibili effetti dell’investimento estero su: a) infrastrutture critiche (fisiche o virtuali), tra cui l’energia, i trasporti, l’acqua, la salute, le comunicazioni, i media, il trattamento o l’archiviazione di dati, le infrastrutture aerospaziali, di difesa, elettorali o finanziarie, e le strutture sensibili, nonché gli investimenti in terreni e immobili fondamentali per l’utilizzo di tali infrastrutture; b) tecnologie critiche e “prodotti a duplice uso”, tra cui l’intelligenza artificiale, la robotica, i semiconduttori, la cybersicurezza, le tecnologie aerospaziali, di difesa, di stoccaggio dell’energia, quantistica e nucleare, nonché le nanotecnologie e le biotecnologie; c) sicurezza dell’approvvigionamento di fattori produttivi critici, tra cui l’energia e le materie prime, nonché la sicurezza alimentare; d) accesso a informazioni sensibili, compresi i dati personali, o la capacità di controllare tali informazioni; e) libertà e pluralismo dei media”. In senso analogo cfr. BASSAN F., Prime note prospettiche sul Golden power applicato a banche e assicurazioni, in Dirittobancario.it, 2020.

8 JEAN C. – SAVONA P., Intelligence economica. Il ciclo dell’informazione nell’era della globalizzazione, Rubbettino, 2011, pag. 10.

9Glossario Intelligence. Il linguaggio degli Organismi informativi,” Sistema di Informazione per la Sicurezza della Repubblica (2019) PAG. 59. https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/archivio-notizie/nuova-edizione-del-glossariointelligence.html

10 LIVADIOTTI L., Intelligence economica e nuovo Golden Power: il caso MolMed., Analytica for intelligence and security studies Paper Intelligence, 2020, pag. 3 e ss.

11 Vedi PANSA A., “Il sistema di informazione per la tutela degli interessi economici nazionali”, in Dipartimento Informazioni per la Sicurezza, 2017, pag. 13 – 15 https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/archivio-notizie/il-sistemadi-informazione-per-la-tutela-degli-interessi-economici-nazionali.html

12 GAGLIANO G., Guerra economica e intelligence: il contributo della riflessione strategica francese, fuoco ed., 2013, pag. 7 e ss. Vedi per tutti sul tema della difesa degli interessi nazionali, ARESU A., Golden power e interesse nazionale: tra geodiritto e geotecnologia, in AA.VV., Golden power, a cura del DIS (Dipartimento delle informazioni per la sicurezza), Roma, 2019, p. 116 ss.

13 SOI A., I Servizi di informazione e la tutela degli interessi economici nazionali. Il caso italiano alla luce dei più recenti documenti governativi e parlamentari,” in Intelligence e interesse nazionale, a cura di GORI U. – MARTINO L., Aracne Ed., 2015, pag. 387.